摘要：基层矛盾治理是国家治理的基础，是基层社会安全稳定和良性运行的“压舱石”。党的十八大以来，在顶层设计的引领下，地方围绕基层矛盾纠纷的预防与化解，进行了大量的实践创新。研究发现，在问题导向与高位推动的双重动力驱动下，以党政统合为主、多元主体协同参与的基层矛盾治理结构初步成型。在此基础上，沿着“资源—能力—工具”3个维度推进的治理过程，最终有效保障了治理效能释放、社会稳定有序与党政领导力提升等治理功能的实现。为进一步解释新时代基层矛盾治理实践，基于对现实样态的深描，从结构、过程、功能等方面归纳基层矛盾治理的主体间赋能、治理制度化、破除“悬浮化”等深层次实践机理。在全面推动基层矛盾治理现代化的过程中，为保障治理功能的有效发挥，既要继续强化提升党政领导力，也应重视完善各类过程机制。

作者：赵聚军，南开大学周恩来政府管理学院教授；庞尚尚，南开大学周恩来政府管理学院博士生

摘自：《河海大学学报（哲学社会科学版）》2025年第2期

本文载《社会科学文摘》2025年第6期

问题与文献：基层矛盾治理研究的四种路径及其不足

基层矛盾化解成效关乎国家长治久安、党的执政合法性、社会和谐稳定与中华民族伟大复兴，是基层治理现代化的一项重要内容。从内涵与特征上来看，基层矛盾通常是指发生在县（县级市）、区、乡镇（街道办事处）、村委会（居委会）所辖区域内的非对抗性与非敌我性的矛盾和纠纷，具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点。既有文献中，学界围绕基层矛盾治理的相关研究呈现四种不同的路径：一是针对基层矛盾现状与化解困境进行分析，进而提出法治化转型、重塑政府信任、数字赋能等治理路径；二是基于地方创新经验进行机制总结或理论阐述；三是侧重在国家与社会的关系框架中考察乡村矛盾治理；四是通过对基层矛盾治理实践的考察来透视现阶段我国社会治理的规律或特征。此外，基层矛盾治理所具有的功能也逐渐引起学界关注，如有学者探讨了信访矛盾化解中标准化建设的赋能与规制功能。

本研究运用扎根方法，深入分析基层矛盾治理的多个典型案例，并在此基础上构建一个兼顾静态治理主体结构分析与动态过程分析的解释框架，用以揭示当前推动基层矛盾治理现代化的现实样态与实践机理。

研究设计与过程：案例选取与样态生成

通过筛选，本文选取2017—2023年全国创新社会治理典型案例征集活动中以基层矛盾化解为主题或基本内容的最佳案例和优秀案例，共计25个。本研究选择当下较为常见的程序化扎根理论，通过开放性编码、主轴编码、选择性编码等三级程序对所选案例进行范畴提炼和框架构建，最终提炼出治理动力、党政统合、治理能力建设、社会多元主体共治、多种治理工具应用、治理资源嵌入、治理绩效提升等7个主范畴。通过对案例资料内容和主范畴不断进行对比与细化分析，将以“高位推动”和“问题导向”为内核的“治理动力”归为“动力机制”核心范畴；将“党政统合”“社会多元主体共治”归为“治理结构”核心范畴；将“治理资源嵌入”“治理能力建设”“多种治理工具应用”归为“治理过程”核心范畴；将“治理绩效提升”归为“治理功能”核心范畴。

围绕核心范畴的“故事线”可以描述为：在动力机制的驱动下，党委政府初步形成了以党政统合为主、多元主体协同参与的治理结构，并经由资源嵌入、能力建设、工具应用等治理过程的推进，有效释放了治理效能。依据此“故事线”，本文初步勾勒以“结构—过程—功能”为主要内容的解释框架，用以揭示推动新时代基层矛盾治理现代化的现实样态。具体来看，动力机制反映出基层矛盾治理何以成为基层的一项重要工作，“结构—过程—功能”则反映出其具体如何展开。其中，“结构”反映治理主体之间形成的相对常态化、固定化的关系构象与表征，“过程”反映出治理主体在资源配置、能力建设、工具应用等方面的持续性活动，“功能”则反映基层矛盾治理结构与过程演化产生的治理作用和效能。

图1 推动基层矛盾治理现代化现实样态的解释框架

推动基层矛盾治理现代化的现实样态阐释

（一）动力机制：问题导向下的动态调适与高位推动下的应势而为

基层矛盾的治理动力主要源于问题导向下的动态调适与高位推动下的应势而为。一方面，基层矛盾纠纷加剧这一现实问题敦促地方政府开始重视矛盾纠纷治理。改革开放以来，社会治理环境发生了深刻变化，利益多元与利益分化成为现实，

 矛盾纠纷日趋积聚在基层。同时，由于属地管理的强化，矛盾纠纷化解作为一项治理任务被层层转移到基层，但基层却长期面临着“治理力量薄弱”与“矛盾纠纷积聚”的尴尬处境。另一方面，自上而下的高位推动是基层矛盾治理动力的又一来源。党的十八大以来，诸多政策文件均对矛盾纠纷治理作出了相应要求，表明该问题已进入社会治理改革的战略部署和政策议程。

（二）治理结构：党政统合下的社会多元主体协同参与

在基层矛盾治理中，治理结构包括政府内部的党政主体关系和政府与外部第三方结成的关系，前者指向党政统合关系，后者指向多元主体协同共治的结构形态。就前者而言，党政统合是一种以基层问题为导向，以层级动员为动力，以及由此表现出来的统领、整合的能力，呈现两个向度的关系：一方面，各地以党组织引领、“两个覆盖”、党员嵌入与示范等党建引领方式来推进基层矛盾治理；另一方面，由地方党委统筹谋划，通过成立“领导小组”来推动基层矛盾治理任务的科层协同。就后者而言，多元主体协同共治的结构形态是指党委政府作为治理场域中的权威主体，通过吸纳与动员等方式推动社会多元主体深度参与矛盾化解，在与其建立稳定联结关系的基础上形成的具有跨主体属性的治理网络。为推进基层矛盾消解，党委政府通过自身权威拓展，把不同的治理主体进行结构性的联结与耦合，推动多元主体以治理任务为中心展开有机协同与良性互动。

（三）治理过程：“资源—能力—工具”三个维度的开展

基层矛盾治理过程是在一定的治理结构下，各类主体围绕治理任务所进行的一系列活动，主要在治理资源嵌入、治理能力建设、治理工具应用等三个维度进行。三个维度环环相扣、紧密相连，其核心即服务于治理功能的实现。

为改变基层治理中治理主体责任与治理资源之间非均衡性的窘境，进一步激发基层矛盾治理活力，治理资源嵌入主要从治理资源下沉、财政资源投入、治理人员配置等三个方面展开。治理资源下沉包括基本公共服务资源、司法审判资源、职能职权和政治权威资源的下沉。财政资源投入包括纳入财政预算、设立专项资金等。进一步地，财政资源支持保障了基层治理人员配置和基层政府矛盾化解职能的有效发挥。

治理能力建设包括设立实体机构、新技术应用、工作制度建设等：一是在设立实体机构方面，各地通常选择成立综治中心、调解中心等，其实质是一个集便民服务、矛盾调解、来访接待、分析研判等多功能于一体的治理平台，具有灵活性、融合性和交互性等特点。二是在新技术应用方面，主要做法是通过互联网、大数据、人工智能等技术打造在线平台赋能基层矛盾治理，以激发治理主体的自身能力实现既定目标。三是在工作制度建设方面，事前风险评估、首问负责、日常巡查等制度的建设与完善，为调解人员开展矛盾化解提供了基本遵循，也提升了化解矛盾的规范化和专业化水平。

个体在遭遇不同矛盾纠纷时，往往会选择不同的纠纷解决方式，这就启示基层矛盾治理必须注重治理工具与方式的多元化应用。案例主要体现为自治化解、依法化解、源头化解等方式。以自治化解为例，其强调人民群众是发现和解决基层矛盾的“第一人”，核心要义是依靠和发动群众就地解决矛盾纠纷。

（四）治理功能：治理效能释放、社会稳定与党政领导力提升

基层矛盾治理功能直接体现为治理效能释放、社会稳定有序、党政领导力提升等治理绩效。就治理效能释放而言，通过各治理主体的紧密合作和治理过程的有效开展，矛盾化解效率不断提升，民众解决矛盾纠纷的门槛和成本也得以降低。同时，治理效能的释放也进一步为社会经济发展营造了良好的社会环境。更为重要的是，基层矛盾治理的开展推动了党政领导力的提升。良好的治理成效是在党的政治引领、政府具体负责的制度安排下所取得的，其切实解决了民众的“烦心事”，党群关系得以进一步密切，党执政的社会基础也得以巩固，并由此提高了绩效合法性。

推动基层矛盾治理现代化的实践机理分析

基层矛盾治理呈现出鲜明的“国家主导下的社会治理”特征。这一特征一方面表现为政府能够较好地回应社会诉求，并引导社会力量发挥更大作用，且二者确立起良好合作关系；另一方面表现为政府在社会治理中以政策方针、制度建设引导为主，并涉及社会治理发展中国家如何融入其中的问题。依循这一分析思路，基层矛盾治理涉及结构、过程、功能三个层面的深层次实践机理。

（一）主体间赋能：治理结构的再凝聚与复合主体的形成

在结构层面，基层矛盾治理强调党委政府通过吸纳与动员来实现社会多元主体的参与，从而形成党政统合下社会多元主体协同参与的治理结构。在这一治理结构下，呈现出主体间互相赋能的特征。一方面，是作为权威主体的党委政府对于社会组织等多元主体的赋能。矛盾治理涉及社会秩序稳定等核心问题，具有“限制介入性”特点，这使得社会多元主体的参与往往需要得到政府的授权与赋能。也就是说，党委政府在将原子化的社会多元主体联结整合起来的同时，亦需注重对其赋予参与合法性与正当性。另一方面，社会多元主体通过充当国家与个人之间的“缓冲地带”，为政府拓展了更为立体的基层矛盾治理空间，实现了社会多元主体对党委政府的反向赋能，即以自下而上的方式改变政府的传统矛盾治理理念与方式。从社会互构论的视角来看，治理主体在矛盾化解过程中深入合作与双向赋能，增进了结构的凝聚和功能的融合，促成了多元主体共存互生的整体性，使多个不同主体转变为具有一体化组织效应的复合主体。

（二）治理制度化：基层矛盾治理过程的转型升级

基层矛盾治理作为基层治理现代化的重要内容，在治理过程中呈现出明显的制度化趋势，突出表现为“建章立制”，即地方和基层通过发布相关政策文件来推动治理过程始终行进在法治轨道上，在治理资源嵌入、治理能力建设、治理工具应用等方面形成了规范化、程序化的治理机制。

一是在治理资源嵌入方面，以深圳市光明区为例，为推进矛盾纠纷有效治理，光明区出台《深入打造法治城区“群众诉求服务三个一”平安工程实施方案》，建立重心下沉源头治理机制和完善“社区吹哨、部门报到”机制，以此推动行政、司法等各类资源有效下沉。二是在治理能力建设方面，以上海市浦东新区为例，为推动人民调解转型升级，浦东新区出台《关于建立浦东新区专业人民调解中心的实施意见》，建立全国首家专业调解工作平台，并制定规范的调解工作规程，开发使用专业纠纷排查调处系统，确保调解过程和结果的公正性。三是在治理工具应用方面，各地对各种化解方式的应用均进行了制度化、程序化规定。以自治化解为例，尽管依赖于人情关系、说服劝导等非正式形式，但地方仍对其进行了规范。

（三）破除“悬浮化”：基层矛盾治理功能的深化与延展

通过治理结构的形塑与治理过程的展开，以及由此所实现的治理效能释放等治理绩效，基层矛盾治理的推行可以看作是基层破除“悬浮化”的有益尝试。之所以这么说，原因有两方面：一方面，基层矛盾往往属于棘手问题，无法通过传统的官僚制组织进行有效治理，需要多个主体跨越组织边界进行协同合作。也就是说，基层矛盾化解推动着国家与社会、政府与民众的联结，是多元主体进行对话互动的“界面”与“平台”，党委政府借此实现了自身权威向基层社会的嵌入与拓展。另一方面，基层矛盾调处往往需要基层领导干部深入情景，梳理纠纷形成的原因与症结所在，也正是在这一嵌入式治理过程中，基层领导干部不断与群众进行行为互动和情感能量的传递，双方的情感联结由此逐渐紧密。通过寓情于理、于法，基层领导干部往往可以将当事人抱怨、不满、愤恨的负面情绪转化为对政府的认同感与信任感，从而实现矛盾纠纷的事心双解。

结语

伴随动力机制的驱动，基层矛盾治理领域形成了党政统合下社会多元主体协同参与的治理结构，但治理结构的形成并不意味着治理功能的自动生成，尚需治理过程的展开。而在国家主导下的基层矛盾治理中，党委政府与社会多元主体彼此赋能，进一步增强了治理结构的凝聚，具有一体化组织效应的复合主体趋向形成，且治理过程的制度化为治理主体提供了规范化、理性化的行动框架。随着治理功能的实现，基层矛盾治理在一定程度上改善了基层治理“悬浮化”的状况，为推动国家力量向基层社会发展的再嵌入提供了良好的切入点。

当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。在新时代推动基层矛盾治理现代化的过程中，一是要继续强化党委政府对基层矛盾治理的领导力，加快形成并完善党政统合下多元主体协同共治的结构模式，但也应注意厘清各自的职能边界；二是要加强并完善治理过程中的各类机制建设，确保基层矛盾治理始终行进在法治化、制度化的轨道上；三是要保障基层矛盾治理功能的持续有效发挥，应以基层党建为突破口，推动领导干部深度下沉，不断强化干群之间的情感联结。